Kedudukan Kejaksaan dan Posisi Jaksa Agung dalam Sistem Presidensial dibawah UUD 1945 oleh Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra

KEDUDUKAN KEJAKSAAN DAN POSISI JAKSA AGUNG DALAM SISTEM PRESIDENSIAL DI BAWAH UUD 1945

Pendahuluan

Hampir seluruh negara modern di dunia ini mempunyai sebuah institusi yang disebut dengan istilah ”kejaksaan”, yang mempunyai tugas utama melakukan penuntutan dalam perkara pidana ke pengadilan.  Istilah ”jaksa” atau ”kejaksaan” sebagai institusi dalam bahasa Indonesia tidaklah mudah untuk dipersamakan dengan istilah yang sama dalam berbagai bahasa. Dalam bahasa Inggris dibedakan antara ”attorney general” dengan ”public prosecutor”. Istilah pertama diartikan sebagai ”jaksa agung” dalam bahasa Indonesia, sedang yang kedua diartikan sebagai ”penuntut umum”. Demikian pula dalam Bahasa Belanda, dibedakan antara ”officer van justitie” untuk istilah ”jaksa” dan ”openbaar aanklager” untuk ”penuntut umum”. Sementara dalam Bahasa Melayu Malaysia digunakan istilah ”peguam negara” untuk jaksa, dan ”pendakwa raya” untuk ”penuntut umum”, yang kesemuanya berada di bawah Jabatan Peguam Negara. Jabatan ini adalah semacam Direktorat Jenderal di bawah Kementerian Dalam Negeri.

Sebelum membahas lebih lanjut kedudukan kejaksaan dan posisi jaksa agung di bawah sistem Presidensial UUD 1945, di bawah ini akan saya jelaskan latar belakang sejarah kedudukan kejaksaan di negara kita.

Latar Belakang Sejarah

Dalam sejarah Indonesia sejak zaman kolonial Hindia Belanda, kita mengenal adanya institusi yang dinamakan dengan istilah officer van justitie, yang tugas pokoknya adalah menuntut seseorang ke pengadilan dalam suatu perkara tindak pidana. Istilah ”jaksa” umumnya digunakan untuk menerjemahkan istilah officer van justitie itu, karena pada kesultanan-kesultanan di Jawa, istilah ini terkait dengan kegiatan menuntut seseorang yang diduga melakukan kejahatan ke hadapan mahkamah, untuk diadili dan diambil keputusan apakah salah atau tidak, meskipun kegiatan itu dilakukan oleh polisi atau malahan oleh hakim sendiri.  Istilah ”jaksa” baru secara resmi digunakan di masa pendudukan Jepang untuk menggantikan istilah ”officer van justitie” bagi petugas yang melakukan penuntutan perkara di pengadilan pemerintah militer Jepang.

Di awal kemerdekaan, pada tanggal 19 Agustus 1945, Presiden RI  mengumumkan pengangkatan Jaksa Agung RI yang pertama, Mr. Gatot dan mengumumkan pelantikan Ketua Mahkamah Agung,  Dr. Kusumah Atmadja. Pelantikan ini merupakan pelantikan kedua pejabat negara, setelah pelantikan Presiden dan Wakil Presiden sehari sebelumnya, tanggal 18 Agustus 1945. Hanya lebih kurang sebulan Mr. Gatot  menjalankan jabatan itu, kemudian digantikan oleh tokoh yang lebih berpengaruh, yakni Mr. Kasman Singodimedjo, yang juga merangkap sebagai Panglima Barisan Keamanan Rakyat (BKR).

Dalam tradisi penyelenggaraan peradilan di zaman Hindia Belanda, jaksa tidaklah semata-mata berurusan dengan penuntutan perkara pidana ke pengadilan. Ketententuan-ketentuan dalam Herzeine Indonesich Reglement  (HIR)  yang diperluas dengan Regerings  Reglement Stb Tahun 1922  No 522  menyebutkan tugas jaksa, selain sebagai ”officer van justitie” juga menjadi ”advokaat” dan ”lands advokat” yang mewakili kepentingan Pemerintah Hindia Belanda dalam perkara-perkara perdata.  Dalam menjalankan tugas  sebagai penuntut umum atau openbaar anklager  jaksa juga tidak sekedar menerima hasil penyidikan perkara pidana yang dilimpahkan oleh polisi, tetapi berwenang untuk melakukan penyidikan lanjutan untuk memperdalam hasil penyidikan yang dilimpahkan itu, guna mempertajam penyusunan surat dakwaan yang akan mereka serahkan  ke pengadilan. Ketika Indonesia telah merdeka, ketentuan-ketentuan dalam HIR diperbaharui menjadi Reglement Indonesia yang Diperbaharui (RIB).

Meskipun kita telah merdeka dan memiliki  UUD yang telah disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945, dan telah  menjadi Jaksa Agung, namun di awal kemerdekaan itu, kita belumlah mempunyai peraturan perundang-undangan sendiri yang mengatur kedudukan, tugas dan kewenangan kejaksaan.  Untuk mengatasi  kevakuman hukum inilah, maka  Pemerintah kita  tetap menggunakan peraturan-peraturan lama yang diwariskan oleh Pemerintah Hindia Belanda. Dasar hukum menggunakan peraturan warisan kolonial itu ialah ketentuan    Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 yang mengatakan bahwa ”segala badan negara dan peraturan yang ada masih langsung berlaku, selama belum diadakan yang baru menurut Undang-Undang Dasar ini”.

Kejaksaan adalah badan negara (staatsorgan) yang sudah ada sebelum kita merdeka, demikian pula aturan-aturannya. Jadi, Kejaksaan Agung RI,  pada dasarnya  meneruskan apa yang telah ada diatur di dalam Indische Staatsregeling, yakni semacam undang-undang dasar negeri jajahan, Hindia Belanda, yang menempatkan Kejaksaan Agung berdampingan dengan Mahkamah Agung. Sementara secara administratif, baik kejaksaan maupun pengadilan berada di bawah Kementerian Kehakiman. Itulah sebabnya, dalam rapat PPKI (Panitian Persiapan Kemerdekaan Indonesia) tanggal 19 Agustus, Professor Soepomo melaporkan bahwa ruang lingkup tugas Kementerian Kehakiman yang akan dibentuk ialah menangani hal-hal administrasi pengadilan, kejaksaan, penjara, nikah, talak dan rujuk serta penanganan masalah wakaf dan zakat.  Sedangkan  landasan hukum bagi Kejaksaan untuk menjalankan tugas dan wewenangnya, seperti telah saya katakan, sepenuhnya didasarkan pada Herzeine Indonesich Reglement  (HIR) yang diperluas dengan Regering Reglement Stb 1922 No 522. HIR kemudian dirubah menjadi RIB (Reglemen Indonesia Yang Diperbaharui).

Ketentuan-ketentuan di dalam Indische Staatsregeling yang mengatur kedudukan Kejaksaan, pada dasarnya adalah sama dengan ketentuan-ketentuan di dalam UUD Negeri Belanda. Negeri Belanda menganut sistem pemerintahan Parlementer. Secara teori, konstitusi Belanda memang memisahkan tugas badan eksekutif dengan badan yudikatif. Namun dalam tradisi di Negeri Belanda, semua hakim dan jaksa, adalah pegawai negeri. Secara struktural organisasi, personil dan keuangan baik jaksa maupun pengadilan berada di bawah Ministrie van Justititie (Kementerian Kehakiman). Namun secara fungsional dalam menjalankan tugas dan kewenangannya di bidang yudikatif, jaksa dan hakim adalah independen. Jadi, memang terdapat kerancuan kedudukan kejaksaan dalam sistem Belanda, yakni berada di antara dua sisi, antara eksekutif dan yudikatif. Pola yang sama dengan di Belanda ini, kita teruskan bukan saja berdasarkan Indische Staatsregeling, tetapi juga kita teruskan ketika kita mengundangkan UU No 19 Tahun 1948 tentang Susunan dan Kedudukan Badan-Badan Kehakiman dan Kejaksaan.

Dalam hukum tatanegara  Belanda, Jaksa Agung diangkat oleh Perdana Menteri atas usul Menteri Kehakiman. Calon Jaksa Agung diambil dari pejabat karir berdasarkan kecakapan, pengalaman dan kemampuan. Jabatan Jaksa Agung bukanlah jabatan politik. Oleh karena tugas jaksa terkait langsung dengan pengadilan, maka dalam tradisi Belanda, Jaksa Agung disebut sebagai ”Jaksa Agung (Hoofd Officer van Justitie) pada Mahkamah Agung (Hooge Raad)”. Pola seperti ini, diikuti dengan konsisten di Hindia Belanda, dan terus dipraktikkan sampai tahun 1958, ketika Perdana Menteri Juanda mulai merintis jalan untuk melepaskan keterkaitan kejaksaan dengan pengadilan, dan mulai menempatkan kejaksaan sebagai institusi yang sepenuhnya berada di bawah eksekutif. Dalam UU Republik Indonesia Serikat (RIS) No 1 Tahun 1950 tentang Susunan, Kekuasaan dan Jalan Pengadilan Mahkamah Agung Indonesia, pola penempatan Jaksa Agung di Mahkamah Agung tetap dilanjutkan. Pasal 2 UU itu mengatakan ”Pada Mahkamah Agung adalah seorang Jaksa Agung dan dua orang Jaksa Agung Muda”. Sedikit perubahan terjadi para proses rekruitmen Jaksa Agung dan Jaksa Agung Muda, yang dalam tradisi Belanda diangkat oleh Perdana Menteri atas usul Menteri Kehakiman,   dalam undang-undang ini diangkat oleh Presiden, yang dalam praktiknya dilakukan atas usul Perdana Menteri. Sebagaimana kita maklumi, Konstitusi Republik Indonesia Serikat menganut sistem Parlementer. Keberadaan kejaksaan yang rancu antara eksekutif dan yudikatif ini, baru  berakhir pada tahun 1959,  ketika UUD 1945 diberlakukan kembali melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959.

Meskipun Jaksa Agung pertama, sebagaimana telah saya katakan,  telah dilantik dilantik tanggal 19 Agustus 1945,  namun institusi ini belumlah dapat bekerja secara normal, akibat situasi revolusi dan perang kemerdekaan yang berlangsung hingga akhir tahun 1949. Kejaksaan baru dapat berbenah diri setelah terbentuknya  kembali Negara Kesatuan RI  menggantikan Republik Indonesia Serikat, pada tanggal 17 Agustus 1950. Pemerintah Negara Kesatuan yang baru ini dipimpin oleh  Mohammad  Natsir sebagai Perdana Menterinya. Salah satu program Kabinet Natsir ialah ”mencapai konsolidasi dan menyempurnakan susunan pemerintahan serta membentuk peralatan negara yang bulat”. Badan-badan yudikatif, yang keadaannya tidak menentu selama Perang Kemerdekaan, kembali dikonsolidasikan Natsir.

Untuk mewujudan programnya ”menyempurnakan susunanan pemerintahan serta membentuk peralatan negara yang bulat” itu,  Natsir mengangkat Mr. Wongsonegoro –  Ketua Partai Indonesia Raya dan dikenal sebagai tokoh kebatinan Jawa –  menjadi Menteri Kehakiman. PM Natsir,  kemudian mengusulkan kepada Presiden untuk mengangkat Mr. Soeprapto menjadi Jaksa Agung pada Mahkamah Agung RI, pada tanggal 28 Desember 1950.  Natsir juga membenahi badan-badan peradilan dan mengajukan ke nama-nama calon hakim agung ke DPR, yang akhirnya menyepakati untuk  mengangkat Dr. Mr. Wirjono Prodjodikuro menjadi Ketua Mahkamah Agung. Inilah awal Kejaksaan dan badan-badan peradilan bekerja secara normal dalam sejarah ketatanegaraan RI. Mr. Soeprapto lah yang meletakkan dasar-dasar Kejaksaan yang tetap dikenang sampai sekarang, sehingga patungnya didirikan di depan Gedung Kejaksaan Agung RI di Kebayoran Baru, Jakarta Selatan.

Soeprapto mulai membenahi struktur organisasi kejaksaan baik di pusat maupun di daerah, dalam suasana baru, yakni terbentuknya kembali Negara Kesatuan RI. Menyadari kekurangan-kekurangan pengaturan tentang tugas dan wewenang Kejaksaan  untuk melakukan penyidikan lanjutan sebagaimana diatur  dalam RIB, Jaksa Agung Mr. Soeprapto membentuk sebuah Direktorat di bawah Kejaksaan Agung, yang dinamakan dengan Djawatan Reserse Pusat (DRP) yang bertugas melakukan pemantauan, analisis dan penghimpunan informasi, yang meliputi berbagai kegiatan dalam masyarakat, yakni  politik, agama, aliran kepercayaan dan luar negeri.  Secara umum, terkesan bahwa kewenangan DRP hampir sama dengan kewenangan Politiek Inlichten Dienst (PID), yakni badan intelejen kolonial Belanda yang tugasnya memantau kegiatan-kegiatan yang berpotensi subversif dan dapat mengancam stabilitas keamanan pemerintah Kolonial.

Dengan informasi intelejen yang dihimpun direktorat ini, Kejaksaan memang mampu bekerja secara efektif memberantas penyelundupan, yang dilakukan oleh perwira-perwira Angkatan Darat, serta mengungkap persekongkolan politik yang dilakukan Sultan Hamid II, Sultan Pontianak yang dikenal pro-Belanda, dengan Kapten Westerling yang melakukan genosida di Jawa Barat dan Sulawesi Selatan. Kejaksaan berhasil mengungkap persekongkolan itu, dan mendakwa Sultan Hamid ke pengadilan, yang pernah diangkat menjadi menteri dalam Kabinet RIS.  Kewenangan intelejens  Kejaksaan yang begitu besar, dan keberaniannya mendakwa para plitisi , perwira militer serta mendakwa Asa Bafagih, seorang wartawan terkemuka, menyebabkan institusi kejaksaan tidak disenangi termasuk oleh Presiden Sukarno dan kepala Staf Angkatan Darat Kolonel Abdul Haris Nasution. Mr. Soeprapto berkeinginan menjadikan Kejaksaan sebagai institutsi negara yang independen, bebas dari campur tangan  manapun dalam menjalankan tugasnya.

Perdana Menteri Natsir yang dikenal jujur dan bersih,  setuju dengan tindakan Mr. Soeprapto. Namun  Kabinet Natsir  memerintah tidak terlalu lama. Ketika sistem pemerintahan parlementer dianggap gagal menjelang akhir tahun 1950, Presiden Sukarno dengan dukungan militer, berusaha untuk membangun sistem pemerintahan yang lebih sentralistik dengan pemusatan kekuasaan di tangan Presiden. Ketidakberhasilan Konstituante menyusun UUD yang baru,  terjadinya pergolakan-pergolakan di daerah yang memuncak dengan berdirinya PRRI dan Permesta, semakin mempercepat proses pemusatan kekuasaan ini.  Usaha Soeprapto menegakkan hukum kandas. Dia dianggap terlalu ”Belanda” dalam menjalankan tugas dan tidak berjiwa revolusioner seperti diinginkan Sukarno. Dia diberhentikan menjelang Dekrit Presiden 5 Juli 1959.

Di bawah UUD 1945 yang didekritkan, keinginan untuk membangun pemerintahan yang sentralistik makin terbuka. Slogan Sukarno bahwa ”Revolusi Belum Selesai” mengharuskan adanya sebuah  pemerintahan yang kuat agar mampu  mendayagunakan semua institusi negara untuk menjadi kekuatan revolusi. Hanya seminggu sesudah dekrit, 13 Juli 1959, Presiden Sukarno membentuk kabinet baru yang bercorak Presidensial yang dinamakan dengan Kabinet Kerja I. Dalam kabinet ini,  Presiden Sukarno mengangkat Mr. Gatot Tarunamihardja sebagai Menteri/Jaksa Agung. Inilah pertama kalinya terjadi pergeseran kedudukan kejaksaan dan posisi  Jaksa Agung, yang dulunya rancu karena mengikuti tradisi Belanda, menjadi lebih tegas: Kejaksaan adalah bagian dari ranah eksekutif.   Jaksa Agung adalah anggota kabinet dengan sebutan Menteri/Jaksa Agung.

Dari uraian di atas, terlihat bahwa sejak era Mohammad Natsir sampai tahun 1959, Kejaksaan dapat tumbuh mandiri menjalankan tugas dan kewenangannya yang semata-mata didasarkan atas peraturan-peraturan kolonial yang sudah usang. Kedudukan Kejaksaan di masa itu berada di antara dua sisi, antara eksekutif dan yudikatif, sebagaimana dipraktikkan dalam tradisi Parlementer di Negeri Belanda.  Namun kerancuan kedudukan itu tidaklah mengurangi independensi jaksa dalam menjalankan tugas dan kewenangannya. Mungkin faktor  individu Suprapto dan para jaksa yang lain di masa itu, yang membuat independensi itu tetap berjalan.  Sebelum kita menelaah bagaimanakah kedudukan kejaksaan dalam UUD 1945 yang menganut sistem Presidensial, maka kita akan melihat lebih dulu bagaimana kedudukan Jaksa di dua negara yang menganut sistem itu, yakni Amerika Serikat dan Philipina.

Kejaksaan Di Amerika dan Philipina

Kalau kita membandingkan tugas dan wewenang jaksa di dua negara yang juga menganut sistem pemerintahan Presidensial, yakni Amerika Serikat dan Philipina, maka nampaklah bahwa tugas dan kewenangan kejaksaan kita yang kita warisi sejak zaman Hindia Belanda dulu,  jauh lebih luas dibandingkan dengan kedua negara ini. Di Amerika maupun di Philipina, kejaksaan adalah semata-mata penuntut umum (public prosecutor) yang pada tingkat pusat (federal di Amerika Serikat) dan (nasional  di Philipina) berada di bawah Department of Justice (Departemen Kehakiman). Jadi letak institusi kejaksaan, tidaklah rancu berada pada dua sisi sebagaimana dalam sistem parlementer di Belanda, tetapi tegas berada di dalam ranah dalam ranah kekuasaan eksekutif. Di Amerika Serikat, pemimpin Department of Justice disebut dengan istilah ”Attorney General”, yang diangkat Presiden dengan konsultasi kepada Kongres. Bagi orang di luar Amerika Serikat, penyebutan Attorney General ini dapat menimbulkan kerancuan seolah-olah di adalah Jaksa Agung Amerika Serikat. Padahal Attorney General di Amerika Serikat itu adalah sama dengan Menteri Kehakiman di Indonesia. Sementara di Philipina, Kepala Department of Justice itu disebut dengan istilah ”Secretary of Justice”. Di Philipina, istilah ”menteri” (minister) tidak dikenal. Sama halnya dengan di Amerika, Kepala sebuah Departemen umumya disebut sebagai ”Seccretary” dan bukan ”minister”.

Public Prosecutor di Amerika Serikat dan Philipina samasekali tidak mempunyai kewenangan intelejen dan penyidikan. Kedua kewenangan ini untuk jenis-jenis kejahatan tertentu di Amerika Serikat diserahkan kepada FBI (Federal Bureau of Investigation) dan selenihnya diserahkan kepada polisi lokal. Sementara FBI dan Public Prosecutor berada di bawah Department of Justice. Di Philipina, penyidikan atas hampir semua kejahatan diserahkan kepada NBI (National Bureau of Investigation), yang berada di bawah Department of Justice. Demikian pula Public Prosecutor Philipina, juga berada di bawah Department of Justice. Jadi, baik kewenangan penyidikan oleh FBI dan NBI, maupun kewenangan penuntutan oleh Public Prosecutor, semuanya berada dalam ranah kekuasaan eksekutif, dan bukan yudikatif. Di Philipina istilah Attorney General samasekali tidak dikenal. Istilah ”Attorney” digunakan untuk menyebut Advokat profesional yang bekerja sebagai ”lawyer” swasta.

Di Amerika Serikat dan Philipina, Public Prosecutor akan menuntut seseorang tersangka pelaku kejahatan ke pengadilan dengan mengatas namakan seluruh rakyat Amerika dan seluruh rakyat Philipina. Pada tingat daerah, jaksa wilayah akan menuntunya atas nama seluruh rakyat di negara bagian (di Amerika) dan atas nama seluruh rakyat di provinsi (di Philipina). Mengapa jaksa (public prosecutor) yang menjadi bagian dari eksekutif yang menuntut, dan mengapa mereka mengatas-namakan seluruh rakyat? Ini didasarkan pada filosofi mereka bahwa tiap kejahatan yang dilakukan, apapun jenisnya, adalah perbuatan yang melawan dan merugikan seluruh rakyat.  Rakyat diwakili oleh eksekutif, yang Presidennya  pada tingkat federal –  dan Gubernur pada tingkat wilayah — dipilih langsung oleh rakyat.  Sementara penyelenggara badan-badan yudikatif, termasuk pada hakim di Amerika dan Philipina, bukanlah dipilih langsung oleh rakyat, karena itu mereka tidak berhak mengambil tindakan apapun atas nama rakyat. Sebab itulah, dalam sistem Presidensial, tidak mungkin Kejaksaan akan berada di bawah ranah yudikatif.

Kejaksaan di bawah UUD 1945

Pertanyaannya sekarang, dalam ranah kekuasaan manakah kejaksaan – dengan kewenangan yang lebih luas daripada di Amerika Serikat dan Philipina — itu berada dalam sistem pemerintahan Presidensial di bawah UUD 1945? Di dalam UUD 1945 yang disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945, kita tidak menemukan satu katapun yang menyebut institusi kejaksaan, baik dalam Batang Tubuh maupun Penjelasannya. Demikian pula setelah UUD 1945 mengalami empat kali perubahan di Era Reformasi. Di dalam Konstitusi Republik Indonesia Serikat dan UUD Sementara 1950 yang menganut sistem pemerintahan Parlementer, kata kejaksaan juga tidak kita temukan, kecuali kata ”Jaksa Agung pada Mahkamah Agung” (Pasal 106 UUD Sementara 1950), tetapi hanya dalam konteks pejabat tinggi negara yang hanya dapat diadili oleh Mahkamah Agung sebagai pengadilan pertama dan terakhir kalau mereka didakwa dalam perkara pidana. Ketentuan ini hanya mengatur ”forum previlegiatum” yang samasekali tidak ada hubungannya dengan kedudukan kejaksaan dalam ranah kekuasaan negara.

Karena tidak ada satu katapun di dalam UUD 1945 yang menyebutkan tentang Kejaksaan, maka wajar saja jika para akademisi dan politisi, mereka-reka di manakah tempat yang sesuai bagi isntitusi ini. Sebagian akademisi berpendapat bahwa kejaksaan adalah lembaga penegak hukum dan karena itu seharusnya berada dalam ranah kekuasaan yudikatif. Sementara dalam UUD 1945  sebelum perubahan,  hanya ada dua pasal saja yang mengatur badan yudikatif ini, yakni ketentuan dalam Bab IX tentang ”Kekuasaan Kehakiman”.  Pasal 24 dibawah Bab IX itu mengatakan ”Kekuasaan Kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman menurut undang-undang” (Ayat 1). ”Susunan badan-badan kehakiman itu diatur dengan undang-undang” (Ayat 2). Sementara Pasal 25 mengatakan ”Syarat-syarat untuk menjadi dan untuk diberhentikan sebagai hakim ditetapkan dengan undang-undang”. Sedangkan penjelasan atas kedua pasal ini mengatakan ”Kekuasaan Kehakiman adalah kekuasaan yang merdeka artinya terlepas dari pengaruh kekuasaan Pemerintah. Berhubung dengan itu harus diadakan jaminan dalam undang-undang tentang kedudukannya para hakim”.

Kalau disimak pikiran para penyusun UUD 1945 di zaman pendudukan Jepang itu, rumusan tentang kekuasaan kehakiman ini nampak didominasi oleh pikiran-pikiran Mr. Muhammad Yamin, seorang jurist tamatan Rechts Hooge School, yang memang banyak dipengaruhi oleh sistem yudikatif di Negeri Belanda. Fokus perhatiannya adalah kemerdekaan badan-badan peradilan, dalam konteks pengadilan, bukan keseluruhan sistem yang terkait dalam penyelenggaraan proses peradilan, seperti yang dikenal dalam teori Criminal Justice System yang muncul belakangan. Dalam pikiran Yamin, institusi kejaksaan ialah apa yang dikenal pada masa itu, baik dipraktikkan di Negeri Belanda maupun di Hindia Belanda. Karena itu, dalam keseluruhan proses pembahasan UUD 1945 tidak ada ruang untuk membahas kedudukan kejaksaan. Bahkan kepolisian – yang sebagian tugas dan kewenangannya juga berkaitan dengan peradilan, juga tidak disinggung dalam UUD 1945 sebelum perubahan.

Sayangnya pikiran-pikiran untuk mempertegas kedudukan Kejaksaan dalam sistem Presidensial UUD 1945, baru muncul tatkala terjadi ketegangan politik antara Presiden Sukarno, Parlemen, militer dan politisi akibat tindakan-tindakan Jaksa Agung Soeprapto, yang terkenal gigih membangun institusi Kejaksaan yang mandiri dan independen dalam melaksanakan tugas, kendatipun hanya bermodal HIR dan RIB.  Politik kemudian mulai mempengaruhi Kejaksaan, terutama ketika Mr. Djody Gondokusumo dari PRN (Partai Rakyat Nasional) menjadi Menteri Kehakiman dalam Kabinet Djuanda Kartawiguna dan berupaya untuk melakukan PRNisasi institusi kejaksaan.

Dalam suasana politik yang kisruh setelah Dekrit Presiden 5 Juli  1959, Presiden Sukarno berkeinginan untuk memusatkan kekuasaan pada tangan Presiden, dengan dukungan militer dan partai-partai politik pendukungnya. Suasana Revolusi kembali digelorakan, sehingga segala organ negara, semua kekuatan dihimpun dan disatukan untuk mencapai tujuan Revolusi. Dalam suasana yang penuh curiga, para akademisi berpendapat bahwa UU Kejaksaan yang hendak disusun itu, tidak lain adalah untuk memperkokoh hasrat Presiden Sukarno untuk memusatkan kekuasaan di tangan dirinya. Sukarno memang tidak begitu perduli dengan teori trias politika, karena keinginannya untuk menghimpun semua kekuatan revolusioner menghadapi kolonialisme dan imprerialisme. Namun di sisi lain, kita harus pula menghargai sebuah upaya untuk menata ulang institusi kejaksaan, untuk tidak lagi mengikuti tradisi kolonial Belanda yang rancu, tetapi benar-benar didasarkan pada konstitusi kita sendiri, UUD 1945, yang ketika itu baru didekritkan untuk berlaku kembali. Itulah sebabnya, maka pada tanggal 22 Juli 1960, Presiden Sukarno mengeluarkan Keputusan Presiden No 204 Tahun 1960, yang secara tegas memisahkan Kejaksaan dari Kementerian Kehakiman dan Mahkamah Agung, dan menjadikanya sebagai suatu institusi yang berdiri sendiri dan merupakan bagian langsung dari kabinet. Inilah landasan hukum pertama yang menempatkan Kejaksaan sepenuhnya sebagai bagian dari ranah kekuasaan eksekutif.

Kedudukan Kejaksaan Dalam UU No 15 Tahun 1961

Dalam suasana revolusioner yang dibangun Presiden Sukarno pasca Dekrit Presiden 5 Juli 1959, Presiden segera menata ulang lembaga-lembaga dan institusi pemerintahan untuk diseuaikan dengan keadaan yang baru. DPR lama hasil Pemilu 1955 dibubarkan, dan dibentuk DPR baru yang seluruh anggotanya diangkat. Kabinet Presidensial yang langsung dimpimpin Presiden juga dibentuk hanya dua minggu setelah dekrit. Setahun kemudian, Pemerintah dan DPR mensahkan UU Kejaksaan yang pertama dalam sejarah kemerdekaan kita, yakni UU No 15 Tahun 1961 (LN 1961 No 254) tentang Pokok-Pokok  Kejaksaaan RI. Dalam UU ini disebutkan bahwa kejaksaan bukan saja  ”alat negara penegak hukum”,  tetapi dalam konteks penyelesaian Revolusi, kejaksaan adalah ”alat revolusi”,  yang tugas utamanya adalah sebagai ”penuntut umum”.

Secara khusus, dalam konsideran ini, Pemerintah dan DPR setuju mengatakan bahwa Kejaksaan bukanlah ”alat pemerintah”, tetapi ”alat negara”. Namun dalam merumuskan UU No 15 tentang Kejaksaan ini, Presiden dan DPR rupanya tidak menggunakan ketentuan Bab IX Pasal 24 dan Pasal 25 UUD 1945 yang mengatur tentang Kekuasaan Kehakiman dalam konsideran mengingatnya. Ini secara implisit menggambarkan bahwa Presiden dan DPR sejak awal tidaklah memandang Kejaksaan sebagai organ yang terletak dalam ranah yudikatif, sebagaimana Presiden telah mengangkat Menteri/Jaksa Agung sebagai anggota kabinet. Pasal yang digunakan justru adalah Pasal 27 ayat (1) yang menyatakan ”segala warganegara bersamaan kedudukannya dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu tanpa ada kecualinya”.

Konsisten dengan pendirian bahwa institusi kejaksaan bukanlah bagian dari organ kekuasaan yudikatif, , maka ketentuan Pasal 5 huruf a UU ini mengatakan ”Penyelenggaraan tugas Departemen Kejaksaan dilakukan oleh Menteri”. Kalau Kejaksaan adalah sebuah departemen pemerintahan yang dipimpin Menteri, maka dengan sendirinya wewenang untuk mengangkat dan memberhentikan Jaksa Agung dalam sistem pemerintahan Presidensial adalah Presiden. Ketentuan ini, sebenarnya hanyalah legitimasi atas apa yang telah dilakukan oleh Presiden dalam mengangkat Jaksa Agung sebagai menteri anggota kabinet dua tahun sebelumnya. Namun ketentuan ini, sekaligus pula menghapuskan ketentuan-ketentuan dalam Indische Staatsregeling, HIR dan RIB. Jaksa Agung tidak lagi diangkat oleh Menteri Kehakiman dengan persetujuan Perdana Menteri, tetapi langsung diangkat oleh Presiden.

Tugas dan kewenangan kejaksaan yang diberikan oleh UU No 15 Tahun 1961, jauh lebih luas dari apa yang diatur di dalam HIR dan RIB. Tugas Jaksa sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (1) adalah sebagai penuntut umum. Namun dalam menjalankan tugas utamanya itu, Jaksa selain diberi wewenang untuk melakukan penyidikan lanjutan seperti diatur dalam HIR, juga melakukan tugas koordinasi semua penyidik berdasarkan hukum acara yang berlaku, termasuk melakukan pengawasan terhadap ”aliran-aliran kepercayaan yang dapat membahayakan masyarakat dan negara” serta melaksanakan tugas-tugas lain ”yang diberikan kepadanya oleh suatu peraturan negara”.

Dalam menyelesaikan perkara pidana,  Jaksa diberi kewenangan untuk mengadakan penggeledahan badan dan tempat-tempat yang dipandang perlu dan mengambil tindakan-tindakan lain yang dipandang perlu sesuai hukum acara yang berlaku. Jaksa juga diberikan kewenangan untuk meminta ”Kepala Kantor Pos, Telekomunikasi dan lain-lain kantor perhubungan”  untuk membuat catatan-adanya surat-surat dan lain-lain benda yang dikirim pada seseorang yang patut diduga terlibat dalam suatu tindak pidana. Jaksa berhak untuk meminta supaya surat dan benda-benda tersebut ditahan. Dengan tugas-tugas tambahan seperti ini,  semakin tegas tidak mungkin institusi kejaksaan akan berada di dalam ranah kekuasaan yudikatif.

Ketika kekuasaan Presiden Sukarno runtuh di tahun 1967, pemerintah baru di bawah Pejabat Presiden, dan kemudian Presiden Suharto UU Kejaksaan No 15 Tahun 1961 ini terus berlaku selama tiga puluh tahun lamanya, tanpa perubahan. Namun demikian, dalam praktiknya, Kejaksaan Agung tidak lagi disebut sebagai Departemen Kejaksaan Agung dan Jaksa Agung tidak disebut pula sebagai Menteri Jaksa Agung. Institusi ini secara faktual disebut sebagai Kejaksaan Agung yang dipimpin oleh seorang Jaksa Agung. Namun kewenangan pengangkatan dan pemberhentian Jaksa Agung, sepenuhnya tetap berada di tangan Presiden. UU No 15 Tahun 1961 tidak secara spesifik menyebutkan berapa lama Jaksa Agung akan memegang jabatannya. Namun setelah Pemilihan Umum 1971, Presiden Suharto memulai sebuah konvensi ketatanegaraan, yakni Jaksa Agung selalu diangkat di awal Kabinet dan berakhir masa jabatannya dengan berakhirnya masa bakti kabinet itu.

Jaksa Agung yang disebut sebagai Menteri di dalam UU No 15 Tahun 1961 tidak lagi disebut demikian, namun sebagai bagian dari kabinet, Jaksa Agung diberi kedudukan setingkat menteri negara. Dalam perkembangan pelaksanaan UU No 15 tahun 1961, wewenang Kejaksaan untuk melakukan penyidikan tambahan dalam perkara pidana, dihapuskan dengan berlakunya UU No 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana yang mencabut ketentuan-ketentuan di dalam HIR dan RIB. Namun, dengan munculnya berbagai undang-undang tindak pidana, yang sering disebut sebagai undang-undang yang mengatur tindak pidana khusus dan tertentu, seperti UU Tindak Pidana Korupsi dan Pengadilan HAM. Dalam kedua undang-undang ini, kewenangan Jaksa untuk menyidik dikembalikan lagi,  bukan lagi melakukan penyidikan tambahan seperti diatur HIR dan RIB, tetapi bertindak sebagai satu-satunya penyidik.

UU No 15 Tahun 1961 memang memberi peluang untuk untuk memperluas tugas dan kewenangan Kejaksaan, karena kejaksaan dapat melaksanakan tugas-tugas khusus yang lain yang diberikan oleh suatu peraturan negara (Pasal 2 ayat 4). Tugas dan kewenangan Jaksa melakukan penyidikan, sebagaimana telah saya kemukakan sebelum ini, jelaslah bukan tugas suatu organ dalam ranah kekuasaan kehakiman. Tindakan penyidikan akan selalu diikuti oleh penggeledahan, penyitaan, penahanan dan bahkan belakangan dengan UU No 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan RI, Jaksa Agung juga diberi kewenangan pencekalan terhadap seseorang yang diduga terlibat dalam suatu tindak pidana. Tindakan-tindakan seperti ini, jelas tidak mungkin dilakukan oleh organ yang berada dalam ranah kekuasaan kehakiman.

Kedudukan Kejaksaan Dalam UU No 5 Tahun 1991
Berbeda dengan UU No 15 Tahun 1961 yang dalam konsideransnya menyebut Kejaksaan adalah ”alat negara” dan juga ”alat revolusi”,  UU No 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan Republik Indonesia dalam konsiderannya tidak lagi menyebut kejaksaan sebagai ”alat negara” tetapi menyebutnya sebagai ”lembaga pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan dalam tatanan susunan kekuasaan badan-badan penegak hukum dan keadilan”.  Jadi telah terjadi pergeseran cukup penting dalam memandang kedudukan institusi Kejaksaan, dari ”alat negara” menjadi ”lembaga pemerintahan”. Penegasan ini, lebih mempertajam dari rumusan UU No 15 Tahun 1961, yang menempatkan Kejaksaan sepenuhnya berada dalam ranah eksekutif.
Selanjutnya dikatakan bahwa Jaksa Agung adalah pimpinan dan penanggungjawab tertinggi kejaksaan yang mengendalikan pelaksanaan tugas dan wewenang kejaksaan” (Pasal 18 ayat 1). Istilah Departemen Kejaksaan dan Menteri sebagai penyelenggaranya sebagaimana diatur di dalam UU No 15 Tahun 1961 dihapuskan. Jaksa Agung sendiri ”diangkat dan diberhentikan oleh serta bertanggungjawab kepada Presiden” (Pasal 19). Penegasan bahwa pengangkatan dan pemberhentian Jaksa Agung adalah kewenangan Presiden, serta pertanggungjawabannya kepada Presiden,  sekali lagi mempertegas bahwa kejaksaan adalah sepenuhnya berada di bawah ranah kekuasaan eksekutif. Penegasan ini adalah sejalan pula dengan konsideran mengingat yang digunakan dalam penyusunan undang-undang ini, yakni  sebagaimana UU No 15 Tahun 1961 tidaklah menjadikan ketentuan Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman sebagai dasar pembentukannya. Undang-undang ini, selain menggunakan ketentuan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945, malah menjadikan UU No 14 Tahun 1970 tentang Pokok-Pokok Kekuasaan Kehakiman dan UU No 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana sebagai konsideran mengingatnya.
Sebagaimana ketentuan dalam UU No 15 Tahun 1961, UU No 5 Tahun 1991 ini juga tidak mengatur tentang masa jabatan Jaksa Agung.  Hal yang sama sebenarnya juga tidak ada di dalam hukum tatanegara Belanda dan ketentuan-ketentuan di dalam HIR dan RIB, karena Jaksa Agung adalah jaksa karier yang akan pensiun pada usia tertentu, atau setiap saat dia dapat diberhentikan oleh Menteri Kehakiman dengan persetujuan Perdana Menteri. Dalam UU No 5 Tahun 1991 tidak ada pula pembatasan apakah Jaksa Agung diangkat dari Jaksa karier, ataukah pengangkatan itu bersifat politik. Kedua-duanya dapat dilakukan oleh Presiden, berdasarkan pertimbangan subyektif Presiden sendiri. Namun konvensi ketatenegaraan yang telah berlangsung sejak tahun 1971, yakni Jaksa Agung selalu diangkat dan diberhentikan Presiden pada awal dan akhir masa bakti kabinet terus berlangsung. Konvensi itu terus diikuti sesudah Presiden Suharto menyatakan berhenti dari jabatannya sebagai Presiden pada tanggal 21 Maret 1998. Pengangkatan dan pemberhentian Jaksa Agung di awal dan diakhir masa bakti kabinet, diikuti juga selama UU No 5 Tahun 1991 ini berlaku, yakni di bawah Presiden BJ Habibie, Abdurrahman Wahid dan Megawati Sukarnoputri. Konvensi adalah hukum dasar yang tidak tertulis, namun terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara.
Sedikit ”pengecualian” memang terjadi pada masa Presiden Suharto berhenti, beliau, dengan inisiatifnya sendiri menyatakan bahwa Kabinet Pembangunan VII yang dipimpinnya demisioner. Dengan pernyataan demisioner – hal yang tidak pernah dipraktikkan di manapun juga di dunia ini dalam sistem pemerintahan Presidensial – maka para menteri sebenarnya tidaklah otomatis berhenti, sampai diberhentikan dan dilantik menteri-menteri baru oleh Presiden penggantinya, yang sebelumnya menjabat sebagai Presiden. Presiden Habibie mengumumkan pembentukan Kabinet Reformasi Pembangunan pada tanggal 23 Maret 1998 dengan memberhentikan para menteri Kabinet Pembangunan VII dan mengangkat menteri-menteri dan pejabat setingkat menteri yang baru, tetapi ketika itu Presiden Habibie tidak memberhentikan Jaksa Agung Sudjono Chanafiah Atmonegoro.
Saya berpendapat keberadaan Atmonegoro tetap sah sebagai Jaksa Agung dengan status demisioner – karena Presiden Suharto tidak membubarkan kabinet, melainkan menyatakannya demosioner, sampai Presiden Habibie  mengangkat kembali yang bersangkutan sebagai Jaksa Agung dalam kabinet Reformasi Pembangunan, atau menggantinya dengan orang lain. Dalam kenyataannya pada tanggal 17 Juni 1998, Presiden Habibie memberhentikan Atmonegoro dan mengangkat Andi Muhammad Ghalib sebagai Jaksa Agung. Andi Ghalib diberhentikan sementara dari jabatannya tanggal 14 Juni 1999. Presiden Habibie kemudian mengangkat Wakil Jaksa Agung Ismudjoko sebagai Jaksa Agung ad interim sampai berakhirnya masa jabatan Presiden Habibie tanggal 20 Oktober 1999.

Kedudukan Kejaksaan Dalam UU Nomor 16 Tahun 2004
UU No 5 Tahun 1991 ini berlaku terus sampai kita memasuki era reformasi. Perubahan terhadap UU ini baru terjadi pada masa pemerintahan Presiden Megawati, yakni pada tahun 2004, ketika seluruh proses perubahan UUD 1945 telah selesai. Di era Pemerintahan Presiden Megawati, baik DPR maupun Pemerintah sama-sama berkeinginan untuk melakukan perubahan atas UU No 5 Tahun 1991. Namun karena RUU yang berasal dari Badan Legislasi DPR masuk lebih dahulu, yakni tanggal 25 Oktober 2002, maka RUU inilah yang dijadikan pembahasan. Sementara RUU yang berasal dari Pemerintah dijadikan sebagai sandingan dan dimasukkan ke dalam Daftar Isian Masalah (DIM).
Rumusan pasal-pasal dalam bab IX UUD 1945 tentang ”Kekuasaan Kehakiman” yang melatarbelakangi penyusunan dan pembahasan RUU ini memang mengalami perubahan cukup besar jika dibandingkan dengan rumusan sebelumnya. Setelah perubahan, ketentuan IX Pasal 24 ayat (1) berbunyi  ”Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan”. Ayat (2) ”Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, peradilan peradilan agama, lingkungan militer dan lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh Mahkamah Konstitusi”. Ayat (3) ”Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kekuasaan kehakiman diatur dengan undang-undang”.
Kalau kita membaca seluruh ketentuan di dalam Bab IX ini, sebagaimana juga dalam keseluruhan teks UUD 1945 setelah perubahan, niscaya kita tidak akan menemukan kata ”kejaksaan” disebutkan di dalamnya. Kata ”polisi” yang sebelumnya juga tidak ada, setelah perubahan mendapatkan tempat yang khusus diatur dalam Bab XII tentang Pertahanan Negara (Pasal 30 ayat 4 dan 5). Oleh karena kata kejaksaan tidak terdapat dalam UUD 1945 setelah perubahan, maka reka-rekaan akademis dan politis untuk menempatkan kedudukan Kejaksaan kembali terjadi. Di kalangan aktivis lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang selalu berkeinginan agar lembaga-lembaga penegak hukum ”independen”, sudah barangtentu tidak menginginkan Kejaksaan berada di bawah ranah eksekutif. Sebagian akademisi berpendapat sama. Mereka berpendapat sudah seharusnya institusi kejaksaan ditempatkan ke dalam ranah kekuasaan yudikatif sebagaimana bunyi Pasal 24 ayat (3) UUD 1945.
Di Badan Legislasi DPR, para politisi bekerja merumuskan amandemen UU No 5 Tahun 1991 untuk menempatkan Kejaksaan sebagai lembaga independen. Usul Inisiatif DPR atas perubahan UU No 5 Tahun 1991 akhirnya diterima oleh Rapat Paripurna DPR dan dikirimkan oleh DPR kepada Presiden tanggal 25 Oktober 2002. Sementara itu, di kalangan Pemerintah juga dilakukan upaya yang sama, yakni ingin merubah keseluruhan UU No 5 Tahun 1991 dan membentuk UU Kejaksaan yang baru, bukan sekedar perubahan parsial seperti inisiatif DPR. Perbedaan prinsipil antara RUU inisiatif DPR dengan Pemerintah ialah dalam menafsirkan ketentuan Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 dalam kaitannya dengan kedudukan Kejaksaan serta proses rekruitmen Jaksa Agung dan masa jabatan Jaksa Agung. Sedangkan persamaannya, kedua pihak sama-sama ingin menempatkan Kejaksaan sebagai lembaga penegak hukum yang bekerja secara independen, lepas dari pengaruh.
Bagi DPR ketentuan Pasal 24 ayat (3) haruslah ditafsirkan bahwa Kejaksaan adalah ”lembaga penegak hukum yang melaksanakan kekuasaan negara dibidang penuntutan harus bebas dari pengaruh kekuasaan pihak mananpun”. Jadi DPR ingin agar lembaga ini terpisah dari ranah kekuasaan eksekutif dan sepenuhnya menjadi mandiri dan independen. Oleh karena itu, dalam hal rekruitment Jaksa Agung, DPR mengusulkan agar  pengangkatan dan pemberhentian Jaksa Agung ”diresmikan oleh Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”.  Calon Jaksa Agung diajukan oleh Presiden kepada DPR untuk disetujui oleh DPR. Setelah seorang calon disetujui, maka Presiden kemudian meresmikan calon itu menjadi Jaksa Agung. Jaksa Agung adalah pejabat negara (Pasal 19). Masa jabatan Jaksa Agung dibatasi selama 5 tahun (Pasal 19D).
Pemerintah sebaliknya berkeinginan mempertahankan kedudukan Kejaksaan sebagai ”lembaga pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan” namun dilakukan secara ”independen dalam tata susunan kekuasaan badan penegak hukum dan keadilan”. Jadi, Pemerintah tidak berkeinginan agar Kejaksaan yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan itu, keluar dari ranah eksekutif. Jaksa Agung adalah pejabat negara, tetapi diangkat dan diberhentikan oleh Presiden (Pasal 21). Namun mereka yang dapat diangkat menjadi Jaksa Agung adalah Wakil Jaksa Agung dan Jaksa Agung Muda. Dengan demikian, Pemerintah ingin Jaksa Agung diangkat dari pejabat karier untuk mengokohkan profesionalisme Kejaksaan. Oleh karena Jaksa Agung diangkat dan diberhentikan Presiden, maka sebagaimana dalam UU No 5 tahun 1991, tidak diatur batas masa jabatan Jaksa Agung. Pemerintah berpendapat bahwa konvensi ketatanegaraanlah yang akan membatasi masa jabatan Jaksa Agung itu, sehingga tidak perlu dimasukkan ke dalam rumusan suatu pasal dalam RUU ini.
Pembahasan RUU ini dapat diselesaikan dalam waktu relatif singkat. Sebagian besar fraksi-fraksi DPR menarik usulan mereka tentang Jaksa Agung yang independen dan dikeluarkan dari ranah eksekutif. Mereka juga menarik usulan agar Jaksa Agung dipilih DPR dan diresmikan oleh Presiden. Pemerintah dan DPR akhirnya sama-sama menyepakati bahwa Jaksa Agung tetaplah pejabat negara yang diangkat dan diberhentikan oleh Presiden, karena dalam sistem Presidensial, Kejaksaan Agung memang berada di bawah ranah eksekutif, maka menjadi kewenangan Presidenlah untuk mengangkat dan memberhentikan Jaksa Agung. DPR juga sepakat untuk menarik usulannya tentang pembatasan masa jabatan Jaksa Agung selama 5 tahun. Karena, seperti dikatakan oleh M Tahir Saimima dari Fraksi PPP, Jaksa Agung itu biasanya adalah pejabat setingkat menteri. Jadi sebagaimana menteri-menteri, mereka diangkat diawal masa jabatan Presiden dan diberhentikan ketika masa jabatan Presiden berakhir.
Apakah dengan tetap mempertahankan kedudukan Kejaksaan dalam ranah eksekutif tidak bertentangan dengan  rumusan Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 setelah perubahan?  Saya berpendapat semua itu tergantung pada penafsiran kita atas seluruh ketentuan dalam BAB IX UUD 1945 yang membicarakan Kekuasaan Kehakiman dalam konteks Peradilan. ”Kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan”. Sementara lembaga pelaksana kekuasaan kehakiman itu disebutkan secara limitatif yakni ”dilakukan oleh  sebuah Mahkamah Agung dan badan-badan peradilan yang berada di bawahnya…dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi” (Pasal 24 ayat 1 dan 2). Sementara ”badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang”.
Ketika menulis makalah ini, saya belum sempat membaca ulang risalah pembahasan perubahan UUD 1945 di Badan Pekarja MPR ketika merumuskan pasal ini. Namun, di sinilah dasar hukum pembentukan Kejaksaan itu, sebagai badan, yang dalam praktik maupun aturan-aturan normatifnya, yakni tugas utamanya melakukan penuntutan dalam perkara pidana.  Dalam melakukan penuntutan itu, dan juga nantinya dalam melaksanakan putusan pidana, maka Kejaksaan adalah badan yang secara fungsional terkait dengan kekuasaan kehakiman. Kalau hanya ”terkait” tidaklah harus diartikan Kejaksaan itu sebagai bagian dari kekuasaan kehakiman itu sendiri. Petugas Rumah Tahanan dan Lembaga Pemasyarakatan juga terkait dengan kekuasaan kehakiman, dalam konteks teori criminal justice system. Namun dalam sejarahnya, rumah tahanan dan lembaga pemsyarakatan tetap berada di bawah Departemen Kehakiman yang merupakan ranah kekuasaan eksekutif.

Kesimpulan dan Penutup
Dari uraian panjang lebar di atas, saya ingin menyimpulkan bahwa kedudukan Kejaksaan dalam sistem Parlementer Belanda, sebagaimana juga diikuti di Hindia Belanda, sampai kita merdeka hingga tahun 1959, kedudukan Kejaksaan adalah mendua. Secara organisasi, personil dan keuangan institusi ini berada di bawah Kementerian Kehakiman, namun secara fungsional, lembaga ini bekerja dalam penyelenggaraan badan-badan peradilan, sehingga Jaksa Agung disebut sebagai Jaksa Agung pada Mahkamah Agung. Namun dalam praktiknya di Negeri Belanda, maupun di Indonesia sebagaimana ditunjukkan Jaksa Agung Soeprapto, institusi ini dapat bekerja secara mandiri dan independen, tidak tunduk pada pengaruh kekuasaan eksekutif maupun yudikatif. Faktor individu, rupanya mempengaruhi efektifikas sebuah sistem ketika dia berjalan dalam kenyataan.
Pada semua negara yang menganut sistem Pemerintahan Presidensial, khususnya di Amerika Serikat dan Philipina, Kejaksaan semata-mata menjalankan tugas sebagai penuntut umum (Public Prosecutor). Tugas melakukan penyidikan atas perkara-perkara pidana dilakukan oleh badan yang terpisah, yakni Federal Bureau of Investigation dan National Bureau of Investigation. Namun kedua institusi ini sama-sama berada di bawah Department of Justice. Jadi, di Amerika dan Philipina yang menganut sistem Presidensial itu,  Kejaksaan berada  dalam ranah eksekutif, bukan ranah yudikatif.
Di negara kita, yang juga menganut sistem Presidensial di bawah UUD 1945, baik sebelum maupun sesudah perubahan, dalam tiga Undang-Undang tentang Kejaksaan yang pernah ada  (UU No 15 Tahun 1961; UU No 5 Tahun 1991 dan UU No 16 Tahun 2004), semuanya mengatur bahwa Kejaksaan adalah lembaga pemerintah, yang juga berada di dalam ranah kekuasaan eksekutif. Tugas utama kejaksaan sebagai institusi yang berwenang melakukan penuntutan, di manapun di dunia ini memang tidak pernah dikategorikan sebagai tindakan yudikatif dan selalu menjadi tindakan eksekutif. Apalagi Kejaksaan kita mempunyai tugas-tugas lain seperti penyidikan dan pengawasan yang lazim dikategorikan sebagai tindakan ekskutif. Sejak Kejaksaan sepenuhnya ditempatkan di dalam ranah eksekutif di bawah UUD 1945 setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959,  maka Jaksa Agung selalu menjadi menjadi anggota kabinet, baik dengan status menteri atau pejabat setingkat menteri.
Semua undang-undang Kejaksaan yang pernah ada di bawah UUD 1945 tidak ada yang mengatur berapa lamakah jabatan Jaksa Agung. Karena dia berstatus menteri atau pejabat setingkat menteri yang menjadi anggota kabinet, maka praktik ketatanegaraan menunjukkan kepada kita bahwa masa jabatan Jaksa Agung adalah sama dengan masa jabatan Presiden dan kabinet yang dibentuknya. Tidak ada kebingungan terhadap masalah ini sepanjang sejarah ketatanegaraan RI, kecuali kasus Hendarman Supandji di masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono.
Hendarman diangkat menjadi Jaksa Agung Kabinet Indonesia Bersatu berdasarkan Keppres No. 34/P Tahun 2007 tanggal 7 Mei 2007, menggantikan Abdul Rachman Saleh yang diangkat melalui Keppres No 187/M Tahun 2004. Semestinya, jabatan Hendarman berakhir pada tanggal 20 Oktober 2009, bersamaan dengan berakhirnya jabatan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, dan pembubaraan Kabinet Indonesia Bersatu pada tanggal yang sama. Hendarman tidak diberhentikan meski jabatan Presiden berakhir dan kabinet dibubarkan dan juga tidak pernah diangkat kembali sebagai Jaksa Agung. Namun baik Presiden Susilo Bambang Yudhoyono maupun Hendarman sendiri, tetap menganggap dirinya sebagai Jaksa Agung yang sah.
Kontroversi keabsahan Hendarman adalah kontroiversi hukum hukum administrasi negara kita, yang telah menimbulkan polemik di kalangan akademisi, politisi dan praktisi hukum  kurun waktu dua bulan terakhir ini.  Sah atau tidaknya Hendarman,  akan tergantung pada  tafsiran manakah yang benar dalam memahami masa jabatan jaksa agung, yang memang tidak diatur di dalam UU No 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan RI. Mahkamah Konstitusi  kini sedang memeriksa perkara pengujian ketentuan Pasal 22 ayat (1) huruf d UU Kejaksaan terhadap ketentuan Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, yang pada akhirnya akan memberikan putusan, apakah Hendarman sah atau tidak menjadi Jaksa Agung setelah tanggal 20 Oktober 2009. Mahkamah Konstitusi adalah ”the guardian of the constitution” dan sekaligus ”the final interpreter of the constitution”, yang putusannya bersifat final dan mengikat semua pihak di negara kita ini.
Wallahu ’alam bissawwab.

Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra

Jakarta, 8 Agustus 2010/28 Sya’ban 1432